15 декабря 1919 г. появился запоздалый и радикальный по духу наказ Деникина Особому совещанию, в котором излагалась основная программа политики главнокомандующего. Правительству приказывалось «принять в основание своей деятельности» основные положения: Единая, Великая, Неделимая Россия; военная диктатура как режим правления, участие политических партий «отметать», любое противодействие власти справа и слева – карать. Вопрос о форме правления объявлялся делом будущего, когда «русский народ создаст Верховную власть без давления и без навязывания». В области внутренней политики поручалось продолжать разработку аграрного закона в духе декларации командующего, а также закона о земстве. Бунты, дезертирство подлежали наказанию суровыми мерами, в данном случае смертная казнь называлась как «наиболее соответственное наказание». Предлагалось «оздоровить» фронт и войсковой тыл назначением доверенных генералов с большими полномочиями, полевым судом и применением репрессий[169].

Однако 16 января 1920 г. на заседании Верховного Круга Дона, Кубани и Терека в Екатеринодаре Деникин был вынужден существенно смягчить собственные требования. Наряду с положениями о Единой, Великой и Неделимой России, всероссийском Учредительном собрании, призванном в будущем установить форму правления в стране, ему пришлось учесть справедливость требований аграрного населения: в речи на заседании Круга Деникин признал лозунг «Земля – крестьянам и трудовому казачеству», а также право «широкой автономии» казачьих областей. Тем не менее на данном заседании главнокомандующий ВСЮР был подвергнут серьезной критике со стороны руководства казачьего Круга. Они утверждали, что лозунг – земля должна принадлежать трудовому народу и казачеству – должен был написан на знамени борьбы с большевиками еще в самом начале борьбы; лозунг об Учредительном собрании также требовалось провозгласить в самом начале борьбы. Белые атаманы доказывали Деникину: установлением диктатуры большевиков не победить[170].

4 января 1920 г. Колчак указом сложил с себя полномочия Верховного правителя и передал верховную всероссийскую власть Деникину. Однако разгром ВСЮР осенью 1919 г. – зимой 1920 г., завершившийся новороссийской эвакуацией («новороссийская катастрофа») в Крым в марте 1920 г., подвел итог неудавшейся попытке генерала Деникина реализовать свою аграрную программу, а также его командованию – закончился период антибольшевистской войны белых сил в государственном масштабе. Идеи единой всероссийской власти и единоначалия Верховного правителя, ориентированные на объединение всех антибольшевистских сил под одной властью, завели лидеров Белого движения в тупик.

Правительство белой армии на Северо—Западе, как и правительство ВСЮР, не спешило удовлетворять крестьянские желания. Более того, были изданы приказы, фактически объявившие о восстановлении прежних дореволюционных порядков, что отвернуло население северо—западных областей от белой власти. Командующий белогвардейским корпусом на Северо—Западе генерал А. П. Родзянко издал приказы 17 и 19 июня 1919 г. (№12 и №13 соответственно), подготовленные начальником военно—гражданского управления полковником Хомутовым. Лозунг, на который ориентировался Родзянко – «Против большевиков без политики» – не мог удовлетворить крестьянина, своим прагматичным умом верившего лишь правде жизни. На занятых белыми территориях Петроградской и Псковской губерний делались попытки восстановить деятельность земских учреждений на основе положения, изданного Временным правительством в 1917 г. Однако командование Родзянко являлось сторонником жесткой военной диктатуры. Приказ №12 определял порядок использования живого и мертвого инвентаря сельских хозяйств. Данным приказом требовалось возвратить все движимое имущество, перешедшее от одних лиц к другим за время революции, прежнему владельцу: «Всем лицам, захватившим самовольно и незаконно, или получившим от большевистских (коммунистических) властей чужое движимое имущество… вменяется в обязанность в течение десяти дней со дня опубликования сего постановления вернуть таковое имущество собственникам или владельцам». За невыполнение приказа следовала угроза военным судом. Однако установленного срока было недостаточно не только для решения самого вопроса, но даже для доведения приказа до населения.

Приказ №13 «О временном пользовании землею» требовал вернуть землю «прежнему владельцу» – фактически восстанавливалось старое помещичье землевладение. Окончательное решение земельного вопроса относилось к компетенции Российского Всенародного собрания. Создатели приказа №13 недвусмысленно, с военной прямолинейностью заявили, что в местностях, занятых белыми войсками, власть должны получить прежние ее владельцы (помещики, крупные земельные собственники, церковь, монастыри). Они имели право на получение оплаты за аренду земли (п.3 приказа), арендная плата за урожай на обработанных и занятых землях в 1919 г. распространялась на всех «граждан» (п. 1). Пункт 4—й приказа возвращал прежнему владельцу усадьбу, то есть жилой дом с хозяйственными постройками, садом и огородом. Согласно пункту 8 покосы также возвращались прежнему собственнику[171].

Таким образом, на основании приказов №12 и №13 генерала Родзянко частный владелец полностью восстанавливал свои дореволюционные права: он имел право получить обратно живой и мертвый сельскохозяйственный инвентарь, за пахотную землю получал аренду (захваченные земли были обработаны и засеяны крестьянами), усадьба поступала в его полное распоряжение, непахотными угодьями он распоряжался по собственному усмотрению (по желанию мог сдать в аренду). Особую ценность в Северо—Западной области имели покосные угодья: без покоса крестьяне ничего не могли сделать с пашней, так как земля требовала обильного удобрения. Поэтому крестьяне вновь попадали в кабалу к помещикам. Возрождением частновладельческого землевладения, однако, содержание указанных приказов не ограничивалось. Суть новых приказов заключалась в следующем: загнать мужика в прежние рамки крестьянских наделов. Пункты 5 и 6 объявили недействительными все произведенные переделы и запрещали переделы на будущее. Отмена переверстки порождали напряжение в крестьянской среде, внутри деревни, ломали весь севооборот. В дополнение к приказам №12 и №13 белое командование издало приказ №19 от 28 июня 1919 г., в соответствии с которым все леса, в том числе и бывшие надельные, относились к ведению военно—гражданского управления армии, с крестьян устанавливались сборы за выпас скота в лесу, за собирание грибов, ягод, мха[172].

Практика применения белогвардейских приказов дала плачевные результаты. В командовании армии, в тыловых частях было немало бывших помещиков, заинтересованных в реставрации прежних порядков – ликвидации всех крестьянских захватов, происшедших во время революции. Еще больше прежних владельцев двигалось вслед за армией. Наиболее ретивые из бывших частных владельцев стали требовать немедленной передачи бывших имений по принадлежности, выдворения из имений крестьян и батраков со всем их сельскохозяйственным скарбом. Все без исключения частные владельцы пожелали получить аренду за пахотные, выгонные и покосные земли. Многие стали добиваться аренды не только вперед за 1919/1920 г., но также за годы революции, когда никаких уплат не производилось[173].

Генерал Н. Н. Юденич, назначенный указом Верховного правителя белой России адмирала Колчака командующим Северо—Западной армией, отменил наиболее одиозный приказ Родзянко №13 «О временном праве пользования землею». Разработкой земельной политики созданного при Юдениче правительства[174] (которое финансировалось Колчаком из государственного запаса) занимался министр земледелия П. А. Богданов, который резко критически относился к законотворчеству прежнего военного командования, называя приказы №12 и №13 генерала Родзянко не иначе, как «вредными». В соответствии с установками Верховного правителя Колчака в декларации Северо—Западного правительства Юденича провозглашалось: «Земельный вопрос будет решен, согласно с волей трудового земледельческого населения, в Учредительном собрании. Впредь до решения последнего земля остается за земледельческим населением, и сделки купли и продажи на внегородские земли воспрещаются, за исключением особо важных случаев и с особого разрешения правительства»[175]. В духе данной декларации был составлен проект Богданова, утвержденный 18 октября 1919 г. в следующей редакции: «Впредь до особых распоряжений правительства Северо—Западной области России, в освобожденных сельских местностях по земельному вопросу применяются следующие положения: 1) Органы административной власти на местах не входят в рассмотрение каких бы то ни было споров и тяжб о праве собственности и владения внегородскими землями сельскохозяйственного значения. 2) Никто не имеет права со дня прихода белых войск самовольно захватывать земли или, наоборот, восстанавливать свое нарушенное прежнее владение под страхом наказания по всей строгости законов военного времени и немедленного принудительного восстановления фактического положения, предшествовавшего допущенному самоуправству. 3) Службы и пр. помещения, живой и мертвый инвентарь (скот, лошади, сельскохозяйственные машины и орудия и т.п.) продолжают оставаться в распоряжении тех лиц, которые владели ими до последнего момента прихода белых войск. 4) Из лесов, как частновладельческих, так казенных и прочих, кроме надельных, образуется особый лесной фонд, который поступает в распоряжение министерства земледелия Северо—Западной области России, согласно приказу от 28 июня 1919 г. за №19. 5) Так называемые советские хозяйства, а также коммуны и коллективы, кои к приходу